第四章田赋（二）税收管理（第18/23页）

地方政府的运作费用：非正式的税收

低税收的一个直接结果就是所有的地方政府部门工作人员不足，他们收入低下，无法更好地完成各项工作。

一个非官方的统计估计在16世纪，明朝政府有官20400名和吏51000名〔183〕。但是因为后者同时供役于军，所以可以推测他们中只有30%受雇于府县衙门。这些人员分属于1138个县，意味着即使最大的县也不会超过30个有薪俸的位置，小县则更少。

这些有限的人手要负责所有的地方行政事务，包括税收、审判、治安、交通、教育、公共工程和社会赈济等，这些事情决非简单易办之事。应该知道，明代的官员们除了要履行许多礼仪性职能之外，而且在16世纪后期，他们文移之烦按现代标准来说也是相当沉重的。

我们已经注意到，还没有一个县能够留存300两以上的白银以供每年的薪俸。俸禄等级可以根据1578年的则例中查对得知〔184〕。一个知府，作为超过100万人口的民政长官，每年的俸禄是银62.05两，这还不够养活一个小的家庭。一个知县每年的俸禄是银27.49两，这要大大低于皇帝一天36两白银的配给。与此相对照，到16世纪末期，贫民工夫役钱是每日给银0.03两〔185〕，一些募兵每年得银18两〔186〕。

地方政府的运作费用是来源于役银。全国平均每县约有3000两，南方的县可达7000两，其中有几个县这项收入高达30000两。尽管这些资金能被认为足以应付县里的工作，但事实上并不是所有收来的钱都花费到县里。例如“驿传”的大部分是用来迎送来往官员的开支。苏同炳在对72个县的账目进行研究后认为平均每县这项支出接近2000两〔187〕，当然，比较贫困地区还常常得到其他地区的协济。“民壮”一般也不用于通常的民政管理。能够全部用于县内事务的役银是“里甲”和“均徭”，但即使这些役银也要部分上交给中央和省级政府。实际上，在支付县府佐贰的薪俸之后，平均每县也只能余银100到200两用于办公费用。南直隶祁门县被公认是一个极端的例子，公费银仅27.74两〔188〕。浙江衢州府甚至没有足够的资金维修知府衙署〔189〕。这些情况只会鼓励私派。到了16世纪晚期，许多非正式的税收方式在许多地区实际上已经制度化了。海瑞列出了浙江淳安县许多税收“常例”（见第四章第一节），1561年，他宣布革去这些常例〔190〕（见附录B）。地方官员对每一项经由其衙门的收入都附加征税。当商人进出本县时，甚至还向官盐加征一小部分过境税。知府、知县的佐贰以及衙门中吏胥的礼钱也都出自于此。此外，州县之里长要轮流供役于官，他们要支付额外的公费。按照当时通行的惯例，每一位里长出役之时，要向州县官交纳拜见银〔191〕。同样，吏书门皂也要为得到这一职位向佐贰交纳一定的银钱。倪元璐和顾炎武在17世纪初都曾记述当时在每一省中有好几千名吏胥依赖这种半官方的身份而生活〔192〕。至于火耗和税收代理人盘费的征收，上文已经论及。因此，所谓税收水平低只是一虚假表面上的现象。甚至当时的欧洲旅行者也注意到尽管中国人纳税较其他国家为低，但他们要承担许多“额外的、人身的徭役”〔193〕。

毫无疑问，绝大多数的财政负担以及各级官员和其仆从的需索都要加之于一般民众身上。增加正规税收会遭到异议，理由是中户、小户无力交纳。然而那些非正规的税收，管理多变，将巨大的负担完全加诸于那些中小土地所有者身上，他们无力逃避、抵制。这样使他们的纳税能力进一步受到削弱，陷入了一种恶性循环。

并不是所有的明代官僚没有意识到这种情况。一位兵备道的官员认为应该通过增加正常税收来弥补开支〔194〕。北直隶怀柔县知县谴责那些力主保持少量地方行政预算之人过于刻薄，“罔吾民不仁甚矣”〔195〕。1586年，监察御史张栋在给皇帝的上疏中表达出了同样的主张〔196〕。

“藏富于民”的谬误

因为税收不足，明政府很少能够造福于民。甚至连治水这种中国政府最应该表现出莫大关心的事情，16世纪的明朝政府也做得远远不够（见第七章第一节）。明代大规模的治水计划通常都是在大水灾过后开始进行。这些计划的主要目的是为了保证大运河的畅通，而不是为了改善水利灌溉。薛尚质就揭示出其故乡，位于长江三角洲地区的常熟县十年之间不能三稔。他认为只要稍微增加一些税收作为水利灌溉资金就可以解决这个问题〔197〕。他的这一建议与归有光的观点不谋而合。归有光致力于苏州府的水利灌溉事业，他很赞赏地引述了早期怀疑政府的“节制”政策是否明智的文人的观点，认为不通过增加税收收入来投资水利建设项目，非养民、富民之道，仅仅周济水灾饥民不过是“小惠”〔198〕。