【煮酒论史篇】 中国历代政治得失（二） 作者钱穆（第4/17页）

皇帝——宰相——谏官——

皇帝用宰相，宰相用谏官，谏官的职责是专门谏诤皇帝的过失。这和御史大夫不同。御史大夫是监察政府百官的，谏官不监察政府，他只纠绳皇帝。如是，若把谏官也看作是监察官，则中国历史上之监察官，应分台谏两种。台是指的御史台。唐代的台官，虽说是天子的耳目，而唐代的谏官，则是宰相的唇舌。御史监察权在唐代已离相权而独立，但谏诤权则仍在宰相之手。这一制度，到宋代又变了。谏官本隶属于门下省，而宋代则谏垣独立，并无长官。换言之，这些谏官，现在是不直接属于宰相了。而且宋制，谏官不准由宰相任用，于是台官谏官同为须由皇帝亲擢了。本来谏官之设，用意在纠绳天子，并不是用来纠绳宰相，对皇帝才称谏，而且谏官也明明是宰相的属官。现在谏官脱离了门下省，就变成了秃头的，独立的，不隶属于宰相了。而又是由皇帝所亲擢，不得用宰相所荐举，于是谏官遂转成并不为纠绳天子，反来纠绳宰相。于是御垣遂形成与政府对立之形势。谏官本是以言为值，无论什么事什么地方他都可以讲话，不讲话就是不尽职，讲错话转是不要紧。而且这些谏官阶位低，权柄小，只是些清望之官。本来就挑选年轻有学问有名望有识见有胆量能开口的才任为谏官。他们讲话讲错了，当然要免职，可是免了职，声望反更高，反而更有升迁的机会。所以宰相说东，他们便说西，宰相说西，他们又说东。总是不附和，总爱对政府表示异见。否则怎叫谏官，怎算尽职呢？这一来，却替政府设立了一个只发空论不负实责的反对机关。他们尽爱发表反对政府的言论，而且漫无统纪，只要是谏官，人人可以单独发表意见。政府却不能老不理他们的意见。这一风气，是从宋代始，这也算是清议。清议总是政府的对头。清议固然未必全不好，但政府总是有擎肘。谏官台官渐渐变成不分。台官监察的对象是政府，谏官诤议的对象还是政府，而把皇帝放在一旁，变成没人管。做宰相的既要对付皇帝，又要对付台谏，又如何得施展？

但上面所述，多半还是些人事，而非属于制度。若论制度，宋代大体都沿袭着唐旧。只因宋初太祖太宗不知大体，立意把相权拿归自己，换言之，这是小兵不放心大臣，这也罢了。他们种种措施，自始就不断有人反对。但因宋初承袭五代积弊，社会读书人少，学术中衰，反对的也只晓得唐制不如此而已，并未能通览大局，来为有宋一代定制创法。后来皇帝读了书，懂得历史，懂得政治，社会读书人多了，学术中兴，直到仁英神三朝，才想把以前祖宗积弊，加以改革，但积势已成，急切反不过来。范仲淹失败在前，王安石失败在后。宋神宗一意信任王安石，要他来变法，然而谏官与宰相互相对垒，互相水火。而当时的谏官，又不像现代西方的所谓反对党。谏官是分散的，孤立的。他们的立场，好像是专在主持公议，并非为反对政府。在道义的立场上，比近代西方的反对党更有力。宰相不听他们的话，他们就求去，去了名更大。另一人上来，还是依照前一人的主张，继续反对。政府又不能不要这些官。这一制度，这一风气，实在是难对付，结果便只有宰相求去。王荆公新政失败，谏垣的不合作，自然是一原因。皇帝尽管信任宰相，也无法扭转这局面。连皇帝加上宰相，依然无办法，这是宋代制度特有的弱症。只要到后来，谏官锋芒太凶了，闹得太意气，太无聊了，社会乃及政府中人，都讨厌谏垣，不加重视，不予理会，于是谏官失势，然而权相奸臣又从此出头了。无制度的政府，哪能有好施为，哪能有好结果。

戊、宋代地方政府

宋代制度，一面是相权衰落，另一面则是中央集权。讲到中国的地方行政，只能说是汉代好，唐代比较还好，宋代就太差了。

宋代地方政府分三级。最高一级称路，相当于唐代之道。中一级是府、州、军、监，相当于唐代之州府。最低一级仍是县。最先分十五路，后来分成二十多路。自五代以来，地方行政长官全属军人。宋太祖杯酒释兵权，把各将官的兵权削了，武臣不再带兵，自然也不准再管地方民政。这些勋臣武官，也在长期混乱中厌倦了，觉悟了，不再争持。他们仅拥一官号，中央替他们在首都供给了大的宅第，丰厚的俸禄，叫他们安住下来。比如你是江苏督军，中央还是保留你江苏督军的名衔，但请你在中央住着。江苏省的事，另外派人去，派去的则是一位文臣了。这就叫知某州事，知某府事。这些知州知府，本来另有官衔，都是中央官，带着一个知某州某府事的临时差遣。他的本职还是一中央官，而暂去管某州某府的事。严格说来，这些还是人事，非制度。但直到清代，知县知府却变成正式官名了，这实在是不合理的。若正名定义来讲，则宋代根本无地方官，只暂时派中央官员来兼管地方事，那在制度上岂不更不合理吗？在唐代，各道首长是观察使，照名义，观察使是由御史台派出去考察地方行政的，也并不是正式的地方行政长官。可是后来渐渐变成地方首长了。这在唐代已讲过。到宋代又变了。这些官，在宋代又称监司官，每一路共有四个监司官，普通成为帅、漕、宪、仓。“帅”是安抚使，掌一路兵工民事，领军旅禁令，赏罚肃清。“漕”是转运使，掌财赋，领登耗上供，经费储积。“宪”是提刑按察使，掌司法，领狱讼曲直，囚徒详复。“仓”是提举常平使，掌救恤，领常平义仓，水利敛散。这四个就等于都不是地方长官，而是中央派到地方来监临指挥地方的。在唐代的州县，只要奉承一个上司，即观察使，而宋代则要奉承四个上司，即帅、漕、宪、仓，那可想地方官之难做了。此四司中，以漕使，即转运使为最重要。地方财政，都在他手，他须把地方全部财富转运到中央去。在唐代，地方收入，一部分解中央，另一部分保留在地方。宋代则全部解中央，地方更无存储。平常就很艰苦，临时地方有事，更是不可想象。所谓宋代的中央集权，是军权集中，财权集中，而地方则日趋贫弱。至于用人集中，则在唐代早已实行了。惟其地方贫弱，所以金兵内侵，只中央首都（汴京）一失，全国瓦解，更难抵抗。唐代安史之乱，其军力并不比金人弱，唐两京俱失，可是州郡财富厚，每一城池，都存有几年的米，军装武器都有储积，所以到处可以各自为战，还是有办法。宋代则把财富兵力都集中到中央，不留一点在地方上，所以中央一失败，全国土崩瓦解，再也没办法。